2025年中央一号文件发布，要求坚持农村中小银行支农支小定位，“一省一策”加快农村信用社改革，稳妥有序推进村镇银行改革重组。这已是中央一号文件连续第六年强调农信社改革。
改革的背景
据统计，包括河南、江西、江苏、海南、广西、辽宁、山西、四川、内蒙古等约10地的农信社改革方案已获批或落地。在相关政策的指导下，我国省联社改革呈现“多面开花”的态势，为深化农信社改革注入了新的活力。
国务院总理李强3月5日在政府工作报告中提出，要积极防范金融领域风险。其中要求，按照市场化、法治化原则，一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展，综合采取补充资本金、兼并重组、市场退出等方式分类化解风险。2025年将成为省级农商行改革的关键节点。按照“一省一策”的思路，新一轮农信系统深化改革自2022年开启。
改革的路径
我国区域经济发展不平衡，各省份农信机构历史、规模、风险、能力参差不齐，从路径看，主要有联合银行模式、统一法人模式（省级农商银行）、金融控股公司模式和金融服务公司模式。多数采用前两种。联合银行模式改革成本较低且保留了多级法人的治理结构，规避了农合机构整合重组过程中产生的摩擦，适用于辖内优质农商行较多且重组整合压力较大的省份。统一法人模式改革则更为彻底，在辖内成立统一法人的省级农商行，适用于经济发展程度高或管理半径小、辖内法人机构不多的省份，有助于集中区域金融资源、形成规模优势。
目前来看，我国农信社改制主要出于以下几方面的考量。一是通过改制，农信社能够整合资源，提高资本充足率和抗风险能力，从而在竞争激烈的银行业市场中实现可持续发展。二是改制后，可以更好地满足地方农业和农村发展的金融需求，提供更加多样化的金融服务。三是农信社风险水平相对较高，通过改制，可以更好地实施风险控制和管理，降低不良贷款率。
从本轮省联社改制方向来看，监管部门明确将省联社定位为“产权清晰、权责明确、管理规范的金融企业”，期望通过“明晰功能定位、规范履职行为，增强两级法人之间的经济联系”等方式，来打造“统分结合、多级经营、功能互补、治理有效的农信社体系”。“这意味着，各省联社本次改革的重点在于梳理省联社股权结构、规范公司治理体系、厘清与下属行社业务分工、明确省联社重点业务范围等。
“统一法人”模式的优势
在新一轮农信社改革中，“统一法人”模式是主要方向之一。“统一法人”后的农商银行具有哪些优势？
“统一法人”模式能够解决基层农信机构与省联社两者之间存在“自下而上组建、自上而下管理”的公司治理悖论，有助于资源的高效配置以及规模经济的实现，进而提升农信体系的经营效率，并有助于基层农信机构的风险化解。
统一法人的省级农商银行模式具有诸多显著优势。一方面，它能够集中配置资源。另一方面，有助于打造品牌形象，形成规模优势，增强市场竞争力，让农商行在与其他金融机构的竞争中占据更有利的地位。同时，统一法人模式可将原基层农信机构变为分支机构，提升经营管理的合力与执行力，更好地贯彻落实各项政策和战略部署，为服务 “三农” 和乡村振兴提供更有力的支持。
与省级农商联合银行模式相比，统一法人模式在集中资源、强化管控等方面的优势明显。省级农商联合银行虽能在保持两级法人地位不变的同时申请业务资质和牌照、增强服务能力，但在资源整合的深度和管理的集中化程度上，统一法人模式更具优势。在经济发展水平不同的地区，统一法人模式都有其独特价值。在经济相对落后、金融资源分散的地区，统一法人农商银行能将有限的资源集中起来，提高金融服务的效率和质量；在经济较发达地区，统一法人模式也有助于打破地域限制，实现资源的跨区域优化配置，提升整体金融服务水平。
尽管在农商行改革过程中存在多种模式的探索，但从提升金融服务能力、增强市场竞争力、防范金融风险以及服务国家战略等多方面来看，统一法人农商银行无疑是农商行改革的最终方向。它符合农村金融市场发展的内在需求，能够更好地适应经济社会发展的新形势，为农村经济的繁荣和乡村振兴战略的实施提供坚实的金融保障。
关键在于理顺改革架构
新一轮农信社改革在推进全省农商银行或全市农商银行“统一法人”改革后，虽然能增强风险防范能力、优化资源配置，但仍面临诸多挑战。结合当前改革实践及学术研究，农商银行在“统一法人”后经营管理方面可能面临职能转换、组织重构、人员分流、流程重塑、风险叠加、文化融合六大挑战。当前，省联社改革的紧迫感和必要性进一步凸显，改革的关键在于理顺改革架构，各地要因地制宜、循序渐进地进行改革。
从内部看，当前省联社体制自身存在一些问题，主要有以下五个方面。一是管理体制与权责关系未理顺，权责利不统一。二是定位不清、功能不足，难以适应新形势下机构管理与服务农信机构的现实需要。三是辖内机构多、差异大，风险抵御能力弱，隐藏金融风险隐患。四是客户群体数量多、分布散、规模小，运营管理成本高。五是观念、技术、人才等存在短板，难以适应金融科技快速发展的新形势。
从外部看，当前经济和金融形势下，全国的农信社普遍面临国内经济运行压力大、大行下沉、息差收窄等外部挑战。具体来看，一些规模相对较小的农信机构与大行之间存在“数字鸿沟”、资金成本差异，科技能力和抗风险能力弱，受限于区域市场、专业人才匮乏等多种不利因素叠加，导致其在发展中普遍面临“低息差、低收益、高风险”困境，需要“抱团取暖”来化解风险，增强自身实力。
无论省联社采取何种改革路径，都要坚持与农信系统的改革一致的市场化、规范化、法治化改革方向，不断增强省联社改制后所形成新机构的服务职能。同时还需坚持农信机构服务“三农”这一重要基本原则，保持商业可持续的县域法人地位长期总体稳定，推动无法实现商业可持续的县域法人机构的及时改制，处理好金融风险化解与服务“三农”之间的关系，不断提升农信机构的支农服务水平，更好地发挥其服务“三农”主力军的地位，实现农信机构健康、高效、可持续发展。
改革最终是为了发展。未来，省联社改革要重点做好以下几个方面的工作。一是理顺农信系统内部的公司治理机制，理顺省联社和辖内行社之间的关系，包括管理架构的设定、股权关系的梳理、新老股东的衔接等。二是构建新发展机制，推动系统内的法人机构提升经营效率，如各级法人的职责权限边界的界定、业务结构的选择和调整等。三是注重风险防控和风险化解，如加快处置存量风险、探索资本补充工具等。四是加快建立现代商业银行治理体系，增强“三农”金融服务能力，为国家的乡村振兴事业赋能增效。
统一法人农商银行的发展会带来哪些挑战
统一法人农商银行在发展过程中会面临管理与整合、市场与竞争、风险防控等多方面的挑战，具体如下：
管理与整合挑战。机构整合难度大：统一法人农商银行通常是由多个原农信社或农商行合并而成，各机构在管理模式、业务流程、人员素质等方面存在差异。人员管理与文化融合问题：众多机构合并后，人员数量众多，岗位调整、人员安置等工作复杂。不同机构的企业文化和工作氛围也有所不同，可能会出现员工之间的沟通障碍和协作困难，影响团队凝聚力和工作积极性。
管理半径与效率平衡：统一法人后，农商银行的管理半径扩大，如何在确保有效管理的同时，避免管理层次过多、决策流程过长导致效率低下，是一个亟待解决的问题。对于地域广阔的地区，如新疆，要实现对全区各个分支机构的高效管理，需要合理设计管理架构和流程。
市场与竞争挑战。市场定位与特色化经营：统一法人农商银行需要在保持服务农村经济的基础定位上，与其他金融机构竞争。但在追求规模扩张和综合化经营的过程中，可能会面临市场定位模糊的风险，难以形成独特的市场竞争力。在四川、云南等多地都有众多金融机构竞争，农商银行需要突出自身特色，否则可能在竞争中处于劣势。
金融创新压力：随着金融科技的快速发展和市场需求的多样化，统一法人农商银行需要不断进行金融创新。但与大型商业银行和新兴金融科技企业相比，其在技术、人才、资金等方面相对薄弱，创新能力受限，面临较大的创新压力。
客户拓展与维护：在扩大经营规模的同时，需要拓展新客户群体，尤其是在城市金融市场和新型农业经营主体等领域。但由于品牌影响力、服务能力等因素，可能在吸引和留住优质客户方面面临挑战，需要投入更多资源进行客户关系管理和市场拓展。
风险防控挑战。信用风险集中：统一法人农商银行的业务主要集中在农村地区，客户群体相对单一，产业结构不够多元化。当农业生产受到自然灾害、市场波动等因素影响时，可能导致大量客户出现还款困难，信用风险集中暴露。例如在一些以农业种植为主的地区，若遭遇大面积自然灾害，农民收入减少，农商银行的信贷风险将显著增加。
风险管理体系不完善：尽管统一法人后理论上可以加强风险管理，但实际操作中，由于原各机构的风险管理水平参差不齐，整合后的风险管理体系建设需要一个过程。在这个过程中，可能存在风险识别、评估和控制能力不足的问题，难以有效应对复杂多变的市场风险和操作风险。
流动性风险：在资金来源和运用方面，统一法人农商银行可能面临季节性、周期性等因素导致的资金供求不平衡。如在农业生产旺季，资金需求集中，而存款增长可能相对滞后，容易引发流动性风险。如果不能合理安排资金头寸和资产负债结构，可能会出现支付困难等问题。
应对“统一法人”的经营方略
“统一法人”改革作为农信系统转型升级的关键路径，需要通过持续优化公司治理结构、借助科技赋能推进流程再造、完善人力资源体系、促进企业文化的深度融合等多方面举措，以有效应对“统一法人”后经营管理可能面临的挑战。
强化顶层设计与敏捷协同。省联社“统一法人”后进行组织架构重构，首先需要确定具体的管控模式，并基于不同管控模式明确总分支行的职能定位与权责划分。目前，银行组织管控模式有总行垂直管理、总分行联合管理以及事业部混合联合管理三种。基于农商银行特性，建议前期采用总行垂直管理的强管控模式。强管控模式下总行定位于战略决策中心、资源配置与创新中心、风控与合规中心、服务支持中心，分行定位于区域利润中心、区域市场响应中心。
推进数字化转型与流程再造。省行遵循“业务制度化、制度流程化、流程数字化”的原则，推动流程重构，借助数字化变革，实现各县域农商银行流程的迅速统一。利用省行的技术基础，增加金融科技的投入，打造智能金融体系，实现信贷、风险控制等核心业务流程的整合与改善。
优化和完善人力资源体系。解决人员分流的关键是优化和完善人力资源体系。省行必须重构“选人、用人、育人、留人”的人力资源机制，形成全省统一的岗位标准体系，明确岗位职级，打通多序列职业发展通道，推进“能上能下”的用人机制，构建兼顾效率与公平的薪酬激励机制，强化绩效管理约束机制。基于重构的人力资源体系，推进竞聘双选有效配置人员。同时通过公开招聘，积极引进科技、风控等领域的专业人才。针对冗余人员，通过合理的岗位设置分流、强化培训等多种措施解决。
文化融合与品牌重塑。为解决文化融合的挑战，省行首先需要进一步塑造和强化全省统一的农信品牌。针对信贷模式不统一、合规行为标准不一致等问题，省行可以通过刚性制度来规范和统一。此外，需要加强与员工的沟通，了解他们的想法和需求，增强他们的归属感和认同感。最后，可以通过组织培训、团队建设等活动以及跨地区管理人员调动的方式，促进员工之间的交流和理解，逐步消除文化差异带来的隔阂。